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有效抑制产能过剩 切实调整经济结构

发布日期:2013-03-27      浏览次数:      字号:[ ]

        ■大势观察■胡迟
  今年的《政府工作报告》提出,当前我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一,就是产能相对过剩的矛盾有所加剧。其实,产能过剩并非是我国经济发展中的新问题。自“十二五”时期以来,我国经济告别高增长,着力于优化结构,转变发展方式,提升增长的质量与效益。与此同时,产能过剩并未得到同步治理,反而愈发成为中国经济结构调整的“痼疾”。
  产能过剩的微观和宏观表现
  我国工业制成品总体上生产能力过剩,产能利用率比较低。
  一般认为,产能过剩是企业最低生产成本的供给与长期均衡中的实际供给之间的差额,与产业固定资本投入程度密切相关。目前,我国还没有建立对产能过剩定性、定量的科学评价标准。欧美国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。设备利用率的正常值在79%—83%之间,超过90%则认为产能不够,有超设备能力发挥现象。若设备开工低于79%,则说明可能存在产能过剩的现象。微观上,产能过剩主要表现为:一是产品价格显著下跌,效益大幅下滑;二是产销率下降,库存增加,成本上升;三是企业亏损面与企业亏损额增加;四是开工不足,资源闲置浪费。宏观上,产能过剩将导致物价总水平明显下降,形成通货紧缩的压力,增加宏观经济的不确定性。产能过剩还使企业投资和居民消费的预期下降,对经济增长产生越来越明显的下调压力。
  近年来,我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。技术层面的因素为产能过剩提供了现实可能性。据统计,国内部分行业产能过剩问题自2004年开始显现,2005年以后一直呈现日益凸显、加剧的状况。截至2008年,中国工业产品产量居世界第一位的已有210种。在我国工业39个大类行业中,不少行业存在着因盲目投资、低水平扩张而造成的产能过剩问题。
  长期以来,我国一直在大力治理产能过剩。自2004年起,抑制产能过剩成为国家宏观部门调控的重要内容之一。而从实际执行效果看,治理产能过剩的总体进展不尽如人意。最新统计显示,我国工业制成品总体上生产能力过剩,产能利用率比较低。2012年第四季度,工业制成品的产能利用率为80.1%,落后产能占到15%至20%,需要加快淘汰,部分行业产能严重过剩。
  现阶段产能过剩的特点
  产能过剩呈现“越治理越过剩”的趋势和“低端过剩高端也过剩”的格局。
  与以往几次产能过剩相比,现阶段的产能过剩呈现以下特点:
  首先,产能过剩有“越治理越过剩”的趋势,以钢铁行业为例,2002年,我国粗钢产能不足1亿吨,而到2012年年底,中钢协的口径是9亿吨。有市场机构认为,把那些政府没统计到的算在内,可能超过10亿吨。钢铁行业产能过剩也愈发严重。今年《政府工作报告》给出的数字是:五年累计,共淘汰落后炼铁产能1.17亿吨、炼钢产能7800万吨。抑制产能过剩的速度显然不及新投产产能增加的速度。目前产能过剩在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等传统产业“尤为突出”。对这些行业,国际上一般认为产能利用率在80%至85%比较合理,但在中国,这些行业产能利用率目前大体在70%至75%,IMF此前发布的研究报告甚至认为,中国目前的产能利用率仅为60%。
  其次,产能过剩呈现“低端过剩高端也过剩”的格局。这表现为两个方面:一方面,在同一产业内,高端产品有时候还卖不过低端产品。另一方面,除了传统产业,部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业,短时期内投资过度,致使产能严重过剩。2011年我国光伏电池产能已经达到3500万千瓦,已可以满足全球光伏电池的安装需要。由于产能大跃进和欧美“双反”,供需严重失衡,光伏产业一度走到全行业破产的边缘。3月20日,无锡尚德宣布破产重整,拖欠银行债务高达71亿元之巨。
  产能过剩的深层原因
  最大症结在于目前阶段存在的“体制性障碍”,它充分表明市场化改革并未最终到位,特别是政府职能还没有根本转变。
  在市场经济环境下,一定程度的产能过剩应该是常态。它对于推动市场竞争,提升企业经营效率具有积极效应。但在供给已明显过剩的情况下,还在继续大规模投资、上项目,则在世界范围内实属罕见。因此,产能过剩被形象地称之为“中国模式”下独特的问题。究其深层原因,问题的最大症结在于目前阶段存在的“体制性障碍”,它充分表明市场化改革并未最终到位,特别是政府职能还没有根本转变。就现状而言,虽然经过多年改革,政府仍然保持着支配资源的相当大权力。例如,虽然95%产品的价格已放开由市场定价,但剩下5%的最重要基础产品与要素的定价权仍然由政府掌控。各级政府对土地资源有几乎绝对的支配权,对于金融机构发放信贷也有很大影响力。在政府如此强势的格局下,以GDP政绩目标为导向的各级政府代替市场决策,对微观经济活动的干预不断加强,甚至出现了地方政府公司化的现象。
  实际上,无论新兴产业还是传统产业的过剩危机,都有政府“有形之手”的影子,而市场则难以发挥配置资源的基础性作用。近年来,著名经济学家吴敬琏曾在多个场合疾呼,中国的问题在于政府权力太大,以至政府权力严重侵犯市场权利。在政府的主导下,企业(不只是国有企业,也包括民营企业)的经营取向不再是收益最大化,而是追求规模最大化以换取更高的行政地位和地方保护,从而无限制地投资扩张产能。由于政府都是有任期的,每一届政府都趋向于在自己任期内上项目,追求高政绩,而把产能过剩问题留给下一任政府去处理,于是乎产能过剩问题便呈现扩大化的态势。
  抑制产能过剩的政策建议
  政策制定必须既充分考虑现阶段的体制特点与经济环境,又前瞻未来的体制改革目标,从而提升政策的针对性与有效性。
  2012年中央经济工作会议提出,要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制,把化解产能过剩矛盾作为工作重点。工业和信息化部年度工作会议也要求,2013年将继续“调整优化产业结构”,为此将“着力化解产能过剩矛盾”。产能过剩问题显然是经济结构调整过程中“绕不过去的坎”,化解产能过剩必须毫不动摇地一直坚持下去。鉴于前期的经验与教训,政策制定必须既充分考虑现阶段的体制特点与经济环境,又前瞻未来的体制改革目标,从而提升政策的针对性与有效性。
  一、加快推进政府职能转变
  李克强总理不久前指出,改革是中国最大的红利。要从根本上建立去除产能过剩的长效机制,就必须坚定不移地深化体制改革。“解铃还须系铃人”。加快推进政府职能的转变对于有效化解产能过剩具有至关重要的作用(转变发展观念是必要的,但如果政府职能不转变,转变发展观念就只能成为“软约束”)。政府应当尽早完成由“经济建设”型政府向“公共服务”型政府的转变。政府转变职能有两个作用:一是把投资权力还给企业,让企业根据市场行情理性决策投资;二是减少对本地企业的保护,让落后的产能再无“藏身之地”。由于我国体制改革具有政府主导型的特点,由政府自身改革来转变职能等于是让政府自己“革自己的命”。多年来的政府改革历程已经表明这一改革使命的艰巨性。因此,在“十八大”之后新的历史时期,政府部门应当站在全局高度,以“壮士断腕”的气魄,拿出更大的政治勇气和智慧,敢于触及深层次矛盾和重大利益调整,深入推进包括政府体制改革在内的全方位的改革开放。
  令人欣慰的是,在十二届全国人大一次会议上,酝酿已久的国务院大部制改革方案终于出台。改革的重点是紧紧围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门制改革,而大部制改革最大亮点是向社会和市场放权,以放权破题政府职能转变。比如改革铁道部,实行“政企分开”就是向市场放权。全社会殷切寄希望于新一届政府能够深入推进政府机构改革,切实转变政府职能,不断提升政府机构适应市场的能力与调控市场的效率。
  二、提升组合政策的有效性
  鉴于我国经济环境与体制的复杂性,发改委、工信部等部门一直采取“组合政策”来加快淘汰落后产能进度。这些政策包括:一是深化资源性产品价格改革,理顺煤、电、油、气、水、矿等资源产品价格关系,完善电力峰谷分时电价,按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度;二是推进税收机制改革,除了将原油、天然气和煤炭资源税由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平,还将制定机动车燃油消耗量限值标准;三是建立能源消费总量控制制度,能源消费总量控制目标分解落实到地方政府,实行目标责任制管理,以抑制高耗能行业过快增长;四是加强信贷管理,优化金融资源配置,强化税收调节作用,支持产业结构调整;五是以土地管理作为重要抓手,严格控制“产能过剩”行业新项目建设;六是将淘汰落后产能目标完成情况和措施落实情况纳入政府绩效管理和国有企业业绩管理,实行问责制。
  毫无疑问,上述政策符合我国当前的实际情况,但从治理产能过剩的实践看,组合政策的有效性还有待于提升。一是资源性产品价格的改革还应当及早到位,这样能够一定程度上约束政府及企业的投资冲动,从源头抑制产能过剩的发生;二是加大政策执行与监管的力度,原工信部部长李毅中近日表示,政府部门在调控淘汰落后产能上力度还不够,措施不得力。因此,必须加大监管的力度,不折不扣地执行各项政策法规,切不可姑息手软,同时增强各项政策之间的协调效应与合力;三是在目前体制环境下,强调行政问责制的使用。鉴于现阶段的产能过剩在很大程度上是政府权力干预市场运行所致,因而,行政力量造成的问题现阶段还只能用行政的办法来应对。在这方面,有些地方在治理污染上已经创造了很好的经验,一些地方政府提出“治河先治污,治污先治官,治官先治人”的铁腕治污措施,收到了很好效果。与此相比,国内还鲜有官员因产能过剩问题受到处罚。下一步要突出行政问责制的作用。从长期看,行政手段与市场调节两种工具的运用是一个此消彼长的关系,市场手段有一个循序渐进的发育过程。现行的体制环境决定了行政手段还不可缺少。
  三、企业积极改变发展模式
  对于抑制产能过剩,企业也责无旁贷。企业应当积极行动起来,在充分掌握市场行情的情况下,做到理性决策。在目前产能过剩的情况下,企业尤其应当以转变发展观念、改变竞争模式来应对。以市场化程度较高的家电行业为例,目前白色家电行业已呈现出产能过剩,但产能过剩主要集中在中低端产品领域,而包括变频空调、节能环保冰箱等在内的中高端产品依然存在供不应求的情况。国内白电行业的龙头企业——海尔、海信均率先转型中高端产品。这表明企业的增长由以前单纯的规模拉动逐步过渡到智能化的技术驱动,企业的未来竞争模式将从之前规模驱动改变为技术驱动。这些家电企业经营模式的转型值得其他企业借鉴。
  (作者系国务院国资委研究中心研究员)

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